Исторический очерк организации и развития прокуратуры в России

12 (по старому стилю 23) января 1722 г. Пётр I издал Указ об учреждении должности генерал-прокурора Российской империи: «Быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать Генерал-прокурору», т.е. с этой даты российская прокуратура ведёт своё летоисчисление. Вскоре началась разработка нормативных актов, определяющих статус нового государственного института. Пётр I, создавая прокуратуру, поставил задачу «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».

В соответствии с Указом от 18 (29) января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах и по доносам фискальским и прочих людей» прокуратура была поставлена над фискальными органами, и данный законодательный акт оставался основным о прокуратуре на протяжении всего XVIII века.

Первым генерал-прокурором Сената император назначил Павла Ивановича Ягужинского. Представляя сенаторам генерал-прокурора, Пётр произнёс: «Вот око моё, коим я буду всё видеть». Эту же мысль он повторил и в Указе от 27 апреля (8 мая) 1722 г. «О должности генерал-прокурора»: «И понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчинёнными органами прокуратуры.

Основная функция прокуроров на начальном этапе становления прокурорской системы заключалась в надзоре за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли.

Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода (учреждения, управлявшего делами духовенства) надзирал за деятельностью Синода. За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств.

Правовые средства надзора были довольно скромными и сводились к принесению протеста, напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих служебных обязанностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии. Тем не менее, прокурорский надзор стал играть заметную роль в соответствии с предначертаниями Петра I в последние годы его царствования.

После смерти Петра I значение надзора и престиж прокуроров заметно падают. В 1725 г. должность генерал-прокурора фактически была упразднена, как и упразднены должности прокуроров надзорных судов, а наибольшими полномочиями в этой сфере стал обладать Верховный Тайный Совет. Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоанновне, в марте 1730 г., после упразднения Верховного Тайного Совета императрицей, Сенат вновь был восстановлен.

Её указом в октябре 1730 г. восстанавливаются должность генерал-прокурора, должности прокуроров коллегий и надзорных судов. Причины этого решения были разъяснены в самом Указе: «…в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают». Прокурорам вменялось в обязанность следить за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и добрым порядком». По-видимому, сыграло роль и стремление Анны Иоанновны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах.

Прокурорская власть в этот период заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора». Губернские прокуроры получили право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог, так как всесильная Тайная канцелярия не нуждалась в прокурорском надзоре.

В декабре 1741 г., вскоре после вступления на престол, императрица Елизавета Петровна издала «Указ об упразднении Кабинета и о восстановлении Правительствующего Сената», прокуратура была восстановлена в прежних прерогативах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила. И только реформа при Екатерине II привела к существенным изменениям в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры.

После восшествия на престол в 1762 г. Екатерина II существенно реформировала Сенат: теперь в круг обязанностей генерал-прокурора стало входить заведование юстицией, финансами, государственным казначейством и, как и прежде, государственным надзором за органами власти.

Сенат был разделён на шесть департаментов, соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В остальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры.

Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась губернская реформа 1775 г. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в Законе «Учреждения в губерниях» (1775 г.). Этим законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. С 1802 года институт прокуратуры стал составной частью вновь образованного Министерства юстиции, а министр юстиции по должности стал Генерал-прокурором. Прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине II, практически в неизменном виде функционировала до середины XIX столетия. 

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного судоустройства и судопроизводства. Но его начало хронологически опережало принятие судебных уставов.

29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил «Основные положения преобразования судебной части в России», которым была осуществлена реорганизация прокурорских органов.«Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей (т.е. помощников). Статья 48 предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции (он же генерал-прокурор) по представлению прокурора судебной палаты, а обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей властью по представлению министра юстиции. Прокуратуре предписано было наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона, преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления; формулировать предложения суду в случаях, предусмотренных законодательством о гражданском и уголовном судопроизводстве. На прокуроров возлагалось также обеспечение постоянного надзора за производством следствия и поддержание обвинения в судах. В связи с этим они наделялись правом принесения протеста на решения судов первой инстанции. За прокурорами сохранялся надзор за местами лишения свободы. От осуществления общего надзора прокуратура была освобождена.

Судебные уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор исполнением законов судебной властью, возложением на прокуроров функции поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах. Кроме того, прокуроры наделялись обширными полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось изменение её организации: губернские прокуратуры постепенно заменялись прокуратурами, создаваемыми в судебных округах.

Поскольку этот процесс растянулся на несколько десятилетий, во многих губерниях, где ещё не были образованы общие суды, сохранялись губернские прокуратуры. В 1866 г. было принято новое Положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона. Этим актом губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были определены прокурорам судебными уставами, но функции обвинительной власти губернские прокуратуры не имели. За губернскими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объёме, функция общего надзора. В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием. На них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам.

Несмотря на то, что в течение длительного времени сосуществовали две прокурорские системы – прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их действия были едины: единство и централизация органов прокуратуры; независимость прокуроров от влияния местной администрации при принятии решений.

Эти принципы были восприняты и при создании или, точнее, воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после Октябрьских событий 1917 г. На протяжении практически пяти лет российское социалистическое государство обходилось без прокуратуры. Только 28 мая 1922 г. Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) принял постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре, первого в истории российской прокуратуры нормативного акта, специально посвящённого регламентированию организации и деятельности органов прокуратуры.

Надо, однако, признать, что в содержании этого нормативного акта легко просматривается влияние дореволюционного законодательства о прокурорском надзоре. Государственная прокуратура послеоктябрьской России была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народного комиссариата юстиции как его структурное подразделение. Народный комиссар юстиции одновременно являлся прокурором республики (как и министр юстиции царского правительства). Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись прокурором республики.

На прокуратуру были возложены следующие функции:

• осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путём возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
• непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления;
• поддержание обвинения в суде;
• наблюдение за правильностью содержания заключённых под стражей.

Существенной особенностью функций прокуратуры являлось включение в них общего надзора в полном его объёме. С образованием Союза ССР наряду с другими общесоюзными государственными органами были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов прокуратуры явилось постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. об учреждении Прокуратуры СССР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР, упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. Положение конкретизировало функции Прокуратуры СССР, определило взаимоотношения и формы руководства прокурора СССР деятельностью прокуратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции Союза ССР» органы прокуратуры были окончательно выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно прокурору СССР.

Следует иметь в виду, что в советский период история развития прокуратуры России (РСФСР) представляла собой часть истории советской прокуратуры. Вслед за конституциями СССР (1936 г. и 1977 г.) принимались и конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, касающиеся организации и деятельности органов прокуратуры.

Вместе с тем другие нормативные акты общесоюзного уровня, регулировавшие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались российским законодателем. Имеется в виду, прежде всего, Положение о прокурорском надзоре в СССР, утверждённое Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.

Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нём получили правовое определение задачи, принципы прокурорского надзора и его содержание, дан перечень его основных направлений, полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия, надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчинёнными ему прокурорами в пределах их компетенции.

Наименование прокурорского надзора высшим можно объяснить стремлением подчеркнуть его место в иерархии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась в тот период несколькими десятками государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них.

Закон о прокуратуре СССР (1979 г.) расширил сферу действия принципа коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей)1. 16 июня 1987 г. данный Закон «О прокуратуре СССР» был дополнен нормами, предусмотревшими право прокуроров использовать в качестве средств реагирования на нарушение законов предписания и предостережения.

Современный этап развития российской прокуратуры знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации Закона РФ «О прокуратуре РФ», внёсшим существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзора, определение его направлений, полномочий прокуроров. Прокурорский надзор был распространён на оперативнорозыскную деятельность. Впервые на уровне закона получили решение вопросы, относящиеся к регулированию порядка привлечения к уголовной и административной ответственности прокуроров и следователей. Закон 1992 г. содержал специальный раздел об особенностях организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы.

В связи с разработкой проекта Конституции РФ рядом авторов в печати была высказана идея ограничения функций прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознанием и предварительным следствием, а также поддержанием обвинения в судах. Высказывались и предложения о ликвидации прокуратуры как самостоятельной системы надзорных органов. Эта позиция не нашла поддержки у законодателя.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 129) установила: «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом». Однако принцип независимости прокуроров от местных властей был несколько ограничен, поскольку Конституция установила (ч. 3 ст. 129), что прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ.

Государственная Дума 08 октября 1995 г. приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре РФ». В соответствии со ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» «прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

• надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов судебными приставами;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу;
• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. 

Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности. Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания, в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ. Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ» и другими федеральными законами, международными договорами РФ.

Прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

В соответствии со ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ» органы прокуратуры:

• осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами;
• действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
• информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Органы прокуратуры в связи с осуществлением ими в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» вправе получать в установленных законодательством РФ случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных.

Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и организациях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны с решениями общественных объединений и не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой. При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счёт средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечёт за собой установленную законом ответственность.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. Ознакомление гражданина с материалами проверки осуществляется по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения обращения гражданина, если материалы непосредственно затрагивают его права и свободы.

Не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления документы, имеющиеся в материалах проверки и содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну.

Решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки либо мотивированное решение об отказе в ознакомлении с материалами проверки принимается в десятидневный срок со дня подачи обращения гражданина. В случае принятия решения об отказе в ознакомлении с материалами проверки гражданину разъясняется право обжаловать принятое решение вышестоящему прокурору и (или) в суд. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесённых ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

В соответствии со ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор РФ и подчинённые ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации деятельности органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждённым Президентом РФ.

При установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии со ст. 9. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда могут быть обжалованы только вышестоящему прокурору. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.