Местное самоуправление в дореволюционной России

Для начала отметим, что в науке муниципального права не сложилось единого мнения о времени зарождения российского местного самоуправления.
Ряд авторов относят зарождение самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Другие авторы связывают начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России.
Тем не менее, самоуправленческие начала в организации местной жизни присущи русской земле с древних времен. Традиции российского местного самоуправления начали формироваться еще в начале IX в. В этот период «по мере упадка авторитета князей вследствие усобиц стало опять подниматься значение областных городов; вместо исчезнувшей правительственной знати вся городская масса собирается на вече». В то же время наша история, начиная с Киевской Руси являет постоянную борьбу централизации и децентрализации, что, естественно, отражалось и до сего дня отражается на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости (ордынское иго), сверхцентрализации (абсолютная монархия, партийно-советский строй сталинского образца) или внутренней разрухи (средневековая смута, гражданская война в XX в.) самоуправление жителей никогда не прерывалось.
Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени. А.Е. Пресняков рассматривал ее как союз внутреннего соседского мира, носительницу обычно-правового уклада отношений, низовую судебно-административную единицу, входящую в состав более широкого территориального объединения – волости-земли. Волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах – вечевая демократия. Вече – собрание (сход) жителей. Оно выросло из племенных собраний.
Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород, вплоть до его упадка. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк – тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие, как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора-ряда, избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Однако выносимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами. Ход событий привел к потере Великим Новгородом самостоятельности, подчинению его в XV веке власти Москвы, слому его самобытной системы самоуправления. Эта же участь постигла другие вольные русские города (Псков, Вятка).
В дальнейшем, в ходе становления Московского государства началось усиление центральной власти, что привело неизбежно к ослаблению местного самоуправления. Иван IV устранил кормления (содержание за счет населения управителей на местах). Наместников, волостелей, назначаемых центральной властью, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а позднее и земское самоуправление
Губное управление, как отмечал В.О. Ключевский, образовывало в уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа. Перечисленные должностные лица и составили наряду с иными чиновниками так называемые губные избы. В ведении губного управления находилась уголовная и тюремная политика уездов.
В ведении земских изб, образуемых в городах, волостях, находились сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и судебные дела. В последнем случае их компетенция пересекалась с компетенцией губных изб. Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один – два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.
Большинство функций губных, земских изб носило общегосударственный характер. Сущность такого самоуправления заключалась не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять общегосударственные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу». Таким образом, самоуправление на местах использовалось государством как способ вовлечения населения в решение собственных задач. Можно сказать и иначе – самоуправление заключалось в перекладывании на население общегосударственных функций под его же, населения, ответственность.
Земские реформы Ивана IV были направленны на централизованное управление, реализуемое выборными с мест, а не на развитие местного самоуправления. Происходит всестороннее утверждение государственного начала. Реорганизация местного управления осуществлялась на основе идеи централизации государства, усиления государственной власти и соответственно ослабления власти местной.
Основой реформы Ивана IV стала «Уставная земская грамота» 1551 г. Проводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями. Несостоятельность системы наместничества вызвала необходимость коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи. Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.
Земская реформа Ивана IV позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Принципы выборности и относительной автономии в управлении на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими.
В начале своего царствования Петр I пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя выборные элементы управления. Можно говорить о том, что Петр I провел несколько реформ местного самоуправления.
Указом Петра I от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского правления с весьма ограниченной самостоятельностью. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате. В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент нового самоуправления. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы, которые отражали интересы своего сословия – важнейшей опорой абсолютистского государства. Решение местных вопросов согласовалось с этими советами. Дворянские советы как правило состояли из двух-четырех дворян, которые выбирались дворянами, проживающими в уезде, из числа своих лучших представителей.
В 1708 г. Петр I издал Указ о разделении России на 8 обширных административных округов – губерний (Московская, Ингерманландская (Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская). Они разделялись на провинции во главе которых стояли воеводы, а провинции – на дистрикты (уезды). Основной целью, которую преследовала данная реформа можно назвать обеспечение армии всем необходимым, поскольку армейские полки распределялись по губерниям. Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы. Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 человек, которые выбирались дворянским собранием данной губернии.
В 1720 г. Петром I в Петербурге был создан Главный магистрат (коллегиальный орган по типу западноевропейских), которому были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. Это новшество стало вехой второй реформы местного самоуправления Петра I.
По регламенту Главного магистрата, составленному в 1721 г. все города страны разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей (низкого происхождения). Регулярные граждане, в свою очередь делились на две гильдии: первая гильдия: банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия: ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.
Петровская система самоуправления на местах просуществовала почти пол века и ее преобразование связано с именем императрицы Екатериной II.
Восстание Е.И. Пугачева (1773–1775 гг.) показало беспомощность местной администрации и ускорило подготовку преобразовании, задуманных императрицей Екатериной II.
Начало реформ местного самоуправления Екатерины II началось с того, что страна была разделена на губернии и уезды с примерно равным населением. Было четко регламентировано устройство и компетенция административных и судебных учреждений. Местная администрация стала более эффективной с точки зрения борьбы с бунтами и выполнения указаний сверху. Впервые в русском праве важное место было уделено социальным вопросам, а именно заботе о вдовах и сиротах и созданию больниц.
С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния – провинция – уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния – уезд (по сути упраздненные провинции были преобразованы в губернии).
7 ноября 1775 г. Екатериной II был издан Указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II – губернской (областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая система местного управления в стране оказалась достаточно жизнестойкой, просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до реформ Александра II. Так, согласно упомянутому Указу наместничества (Губернии) и Области разделяются на уезды или округа.
В уезде или округе считается от 20 до 30.000 душ.
В каждом уезде, или округе учреждается Уездный или Окружной Суд. В Уездном, или Окружном Суде заседают Уездный или Окружной Судья и 2 Заседателя. При каждом Уездном Суде учреждается место, под названием Дворянская Опека.
В Дворянской Опеке председательствует Уездный Дворянский Предводитель, и заседают Уездный Судья и его Заседатели. В каждом уезде или округе учреждается Нижний Земский Суд. В Нижнем Земском Суде заседает Земский Исправник, или Капитан, и 2 или 3 Заседателя, смотря на обширность уезда. В каждом уезде или округе определяется Уездный Казначей 1, Землемер присяжный 1, Доктор 1, Лекарь 1, подлекарей 2 и лекарских Учеников В каждом городе, где нет Коменданта, определяется Городничий (в Столице же Обер-Полицеймейстер). Уездный или окружной Судья и Земский Исправник, или Капитан выбираются Дворянством через всякие три года, и представляются от оного Правителю, и буде за ними нет явного порока, то Губернатор подтверждает Дворянский выбор. В тех же уездах, где Дворянских имений нет, или мало, то Земский Исправник определяется Наместническим (Губернским) Правлением из чиновных людей, по представлению трех достойных людей от Верхней Расправы.
Первоначально перестройка местного управления исходила по преимуществу из потребностей укрепления государственного управления. С изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия, наряду с другими узаконенными здесь же правами и льготами дворянства. По Жалованной грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в губерниях дворянские собрания, основной обязанностью которых было «содержание и дополнение дворянских родословных книг» и выдача грамот на дворянство. Грамоты выдавались только внесенным в родословную книгу потомственным дворянам, владеющим недвижимой собственностью в данной губернии. Губернское дворянское собрание имело собственный бюджет, дом в городе для заседаний, печать и архив. Тем самым губернское дворянство окончательно превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица. При Екатерине II дворянин становится членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление. В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда, носившего, так же, как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд:

  • уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии – для дворян;
  • городовые магистраты и контролирующий их деятельность губернский магистрат – для горожан (городская полиция находилась в ведении коронного чиновника – городничего);
  • нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе -для государственных крестьян.

К новым учреждениям в системе местного управления относились Приказы общественного призрения, создаваемые в каждой губернии под председательством губернатора. В состав Приказа общественного призрения входили по два заседателя верхнего земского суда, два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К основным функциям Приказа относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц и госпиталей; учреждение богаделен для престарелых, бедных и убогих; устройство домов для безработных, смирительных домов для непослушных детей, пьяниц, лиц недостойного поведения. Екатерина II в своих преобразовательских планах придавала исключительное значение развитию русских городов, в духе западноевропейских идей стремилась покровительствовать русской торговли и промышленности. Необходимость городской реформы диктовалась неустроенностью русских городов, слабостью городской организации и городского управления, отстающих от растущих потребностей торгово-промышленного класса, наметившихся новых тенденций в экономическом развитии страны. Начиная с реформ Петра I формы городского управления многократно менялись, в управлении городами отсутствовало единообразие, оно не имело самостоятельного статуса. Первые реформы Екатерины II ничего принципиально не изменили в административном управлении городов, они лишь внести некоторый порядок в городское управление, усилив его централизацию и наделив города статусом самостоятельной административной единицы. Так же как и раньше, города управлялись городничими и комендантами, назначаемыми из дворян. Администрацию столичных городов возглавляли назначаемые центральной властью полицмейстеры. В ходе выборов Уложенной комиссии и позже, в рамках проведенной губернской реформы 1775 г. появились новые выборные органы городского общественного управления. Вводилась новая выборная должность городского головы, возглавлявшего городской магистрат, были созданы совестный и сиротский суды. 21 апреля 1785 г. была обнародована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» (так называемая Жалованная грамота городам), положившая начало широкой городской реформе, в ходе которой города впервые получили самостоятельный статус, юридически закрепленное общественное городское управление, закладывались основы ремесленного, цехового устройства. Являясь первым в истории России законодательным актом, закреплявшим организацию городского управления, Жалованная грамота городам признавала за городскими выборными органами право на самостоятельную сферу деятельности. По Жалованной грамоте городам население города подразделялось на шесть сословных групп (разрядов), различавшихся по имущественному положению и роду деятельности. К ним относились:

  • «настоящие городовые обыватели», к которым принадлежали владельцы городской недвижимости (домов и земель и т.д.);
  • купцы всех трех гильдий;
  • цеховые ремесленники;
  • «иногородние и иностранные гости» (так называли русских и иноземных купцов и специалистов, которые занимались торговой и промышленной деятельностью в городах, но не проживали в них);
  • именитые граждане: выборные должностные лица, ученые, архитекторы, живописцы, скульпторы, представители зарождающейся буржуазии (банкиры, оптовые торговцы, кораблевладельцы и др.);
  • посадские-цеховые люди, занятые ремеслом и имеющие собственный капитал. Каждая из сословных групп наделялась определенными правами, привилегиями и обязанностями.

Жалованная грамота городам устанавливала принцип всесословность городского самоуправления. Формировавшееся на основе Жалованной грамоты «градское общество» наделялось правом юридического лица, имело право владеть собственностью, получать доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы. Первичным органом городского сословного самоуправления являлось городское собрание, состоявшее из всех городских жителей и избиравшее выборных должностных лиц: городского голову, бурмистров и ратманов в городской магистрат, старост, судей совестных судов, заседателей от городского сословия в общие и сословные учреждения. Раз в три года городское собрание по распоряжению губернатора избирало общую городскую думу, являвшуюся распорядительным органом городского самоуправления. Она состояла из гласных от всех шести сословных групп городского населения и возглавлялась городским головой. Исполнительным (постоянно действующим) органом городского сословного самоуправления являлась шестигласная дума, избираемая раз в три года общей городской думой на основе равного представительства от всех сословий (каждая из шести сословных групп города имела в шестигласной думе по одному гласному). Она также возглавлялась городским головой. В компетенцию городского самоуправления входили вопросы городского хозяйства и городского благоустройства, развитие торговли и промыслов, продовольственное дело и т.п. В то же время возможности органов городского самоуправления были ограничены из-за нехватки необходимых финансовых средств, постоянного дефицита бюджета городских дум, который формировался за счет различных сборов с городского населения. Помимо этих объективных трудностей были и другие, не менее существенные. В условиях сохранявшейся самодержавной формы правления деятельность органов городского самоуправления была изначально поставлена в строго определенные рамки, находилась под постоянной опекой бюрократических учреждений. Городские собрания созывались только с разрешения губернатора, который контролировал бюджет шестигласной думы, правильное расходование средств городским обществом; дума должна была представлять отчеты по доходам и расходам губернатору и казенной палате. Деятельность городских дум была также ограничена полицейскими учреждениями, действовавшими в городах и наделенными нравом вмешиваться в частную жизнь городского населения. По сути дела, реальная власть в городе принадлежала не шестигласной городской думе, которую современники иронично называли «безгласной думой», а городничему или полицмейстеру. Екатерина II 8 апреля 1782 г. подписала специальный «Устав благочиния или полицейский», согласно которому в городах создавались городские административно-полицейские органы – Управы благочиния (полицейские управы). Во главе Управ благочиния стояли полицмейстер (в губернских городах) или городничий (в уездных городах), которым подчинялись приставы уголовных дел и приставы гражданских дел, а также два выборных чиновника (ратмана) от купечества. Тем самым была реорганизована городская полиция, и система полицейского надзора в городах приобретала более строгий характер. Управа благочиния выполняла кроме полицейских и широкие административно-хозяйственные функции (следила за исправностью городских сооружений, дорог, чистотой города, осуществляла надзор за торговлей, правильностью мер и весов, принимала меры против пожаров). В соответствии с новой структурой городского полицейского аппарата города делились на самостоятельные административно-полицейские части (из 200-700 дворов) во главе с частным приставом, который назначался губернским правлением и имел в распоряжении двух полицейских сержантов. Части в свою очередь делились на кварталы (50-100 дворов) во главе с квартальным надзирателем, который назначался Управой благочиния, подчинялся частному приставу и имел в своем подчинении квартальных поручиков, избираемых жителями на три года, а также сторожей и дворников. Таким образом, за редким исключением, все полицейские чины в городе назначались и в совокупности представляли собой, выражаясь современным языком, муниципальную полицию, жалованье которым назначалось из местного бюджета (сборов с городского населения).
Правление же Павла I нельзя назвать созидательным для местного самоуправления. Он отменил губернские учреждения в присоединенных к России остзейских и польских провинциях и упразднил наместничества, упразднил Жалованную грамоту городам, намереваясь создать новую систему городского управления, существенно сократил привилегии и вольности дворянства, обязав их снова служить, восстановил для них телесные наказания. После дворцового переворота 1801 года на престол взошел Александр I, с именем которого связывается первое законодательное закрепление понятия «земство» и определение его отношений с государством («Предварительное положение о земских повинностях»). Кроме того, были приняты акты, учитывающие особенности местного управления в различных регионах страны (например, Устав об управлении инородцев Сибири»).
Николай I намеренный возрождать государственную идеологию усиливает роль царской администрации, что отразилось и на городском сословном управлении. Города находились под жесткой опекой губернаторов и полицейских органов. Органы городского самоуправления упраздняются (городские, депутатские собрания), или срастаются с бюрократическими и полицейскими органами.
В 1846 г. было введено новое Городовое положение – сначала в Санкт – Петербурге, а позднее, видоизмененное, в Москве, Одессе и в Тифлисе. Закон обеспечивал преобладание в городском управлении дворянства, почетных граждан и купечества. Городовое положение 1846 г. давало более четкое разграничение полномочий распорядительной и исполнительной власти.
Содержание же этих функций по сравнению с Жалованной грамотой 1785 г. практически не изменялось. Как и прежде, деятельность городского самоуправления жестко контролировалась администрацией.
Важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с деятельностью Александра II. Именно при нем были проведены:

  • крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.),
  • земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.),
  • городская реформа (Городовое положение 1870 г.).

Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.
Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае – Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым – уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.
В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.
В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.
Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).
Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.
Ученые отмечают следующие особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени:

  1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов. Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими.
  2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.
  3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России связан с Положением о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль
правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.
Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

  • заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями – денежными и натуральными;
  • заведование капиталами и другим имуществом земства;
  • заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
  • содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;
  • устройство и содержание земской почты;
  • заведование взаимным земским страхованием имущества;
  • заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;
  • участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
  • забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
  • попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;
  • воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
  • удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).
Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.
Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.
Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.
За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.
Особенностью земских реформ в России было то, что они не касались низового звена – волости, отдельных населенных пунктов. Здесь действовали органы крестьянского (общинного) самоуправления – сельский сход и сельский староста. Сельский сход решал земельные вопросы, семейные разделы, избирал сельского старосту, сборщика податей и др., осуществлял раскладку податей и так называемое самообложение, т.е. сборы с крестьян на общественные нужды.
Многие ученые считают реформу местного самоуправления, проведенную Александром II очень успешной поскольку, осуществлялась она на тех уровнях управления, в тех губерниях, которые были готовы к их осуществлению. Земствам и городам передавались вопросы, которые они были в состоянии решать с учетом закрепляемых за ними финансовых источников (земский налог на недвижимость и др.). Был изучен зарубежный опыт, создана трудами отечественных ученых теоретическая база земского самоуправления. Главное – в обществе были те общественные силы, которые стали носителями земских ценностей – идеала самоуправления народа (дворяне, разночинцы, интеллигенция и др.), пусть и в жестких рамках самодержавного, бюрократического строя.
В ходе планомерной деятельности центральной власти проводилась последовательная политика, направленная на ограничение относительной самостоятельности земств, особенно в экономическом плане. В частности, в 1866 г. земствам запретили облагать налогами сплавные леса, затем – казенные земли, после этого – подакцизные товары. Введенное в 1890 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земских органов, изменило порядок выборов в них, в результате чего не стало выборных людей от населения (введены имущественный ценз и многоступенчатые выборы для крестьян). В 1900 г. были приняты Примерные правила предельного земского обложения, в результате которых был нанесен удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше чем на 3%, по сравнению с предыдущим годом. Все земские
органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. При этом управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договоры, вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками в суде и т.п.

Узнай цену консультации

"Да забей ты на эти дипломы и экзамены!” (дворник Кузьмич)