Полномочия парламента

Определение фактической роли парламента в осуществлении государственной власти представляет собой достаточно сложную проблему, поскольку между юридическим и реальным статусом этого политического учреждения существует огромный разрыв. Конституционная догма и теория наделяют парламент такими качествами, как законодательное верховенство и независимость, рассматривают парламент как носителя народного суверенитета. Однако на практике в некоторых странах парламент низведен до положения вспомогательного учреждения.
Структурные изменения государства в XX столетии вызвали, естественно, и соответствующие функциональные изменения. Утрата парламентом центрального места в системе высших органов государственной власти обусловила изменение его функциональной и предметной компетенции, хотя эти процессы почти не нашли отражения в конституционном праве.
Упадок роли парламентов в системе разделения властей в XX столетии в каждой стране происходил по-разному. В одних слабость парламента конституционно оформлена (V Французская Республика). В других странах – а их подавляющее большинство – упадок роли парламента юридически не закреплен. Перенеся центр тяжести в государственном руководстве обществом с парламента на правительства, политическая элита почти не затронула самой конституционной системы. Это привело к резкому разрыву между юридической и фактической конституциями. Подобный дуализм свойственен всему конституционализму, но в случае с парламентом он проявляется особенно ярко. В то же время в XXI в. возможно повышение роли парламентов в связи с дальнейшим развитием и укреплением институтов гражданского общества.
Для более точного установления подлинной роли парламента следует определить его функции, т.е. главные направления его деятельности. В основу классификации и индивидуализации функций парламента должны быть положены основные критерии: место парламента в системе государственной власти и его взаимоотношения с другими государственными органами; компетенция парламента; фактическая роль парламента в осуществлении государственного руководства обществом. Из названных критериев только второй (компетенция) относительно стабилен, так как формальное изменение компетенции производится сравнительно редко. Что касается двух остальных критериев, то они очень подвижны, изменчивы, ибо находятся в прямой зависимости от соотношения политических сил и уровня развития общества.
Все конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы.
Законодательная деятельность парламента весьма серьезно эволюционировала. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, но эта его деятельность утратила суверенный характер. Хотя вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, центром нормотворчества стало правительство. В зарубежной литературе это явление пытаются объяснить тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько усложнилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту поневоле пришлось отказаться от значительной части своих суверенных полномочий в пользу правительства, так как сам справиться с этой задачей он не мог.
Однако причина замены парламентаризма министериализмом состоит не в этом. В условиях, когда экономическая и политическая власть сосредоточена в руках элиты, законодательную деятельность не доверяют громоздкому парламенту, состав которого в какой-то степени зависит от воли и настроения избирательного корпуса. Немалое значение имеет также все усложняющийся характер правового регулирования.
Процесс упадка законодательной деятельности парламента протекает по следующим основным направлениям.
Во-первых, современный парламент почти целиком утратил право законодательной инициативы. Принимаемые им акты разрабатываются и вносятся главным образом правительством в широком смысле слова, т.е. министерствами, ведомствами, департаментами и другими центральными административными органами.
В результате парламент из законодательного органа фактически порой превращается в законоутверждающий орган.
Парламент перестал быть самодовлеющей политической системой, объективизирующей волю господствующих в экономике и политике сил, и зачастую во многом оказался низведенным до положения органа, регистрирующего и оформляющего законопредложения правительства. “Всесильный министериализм”, – отмечают российские ученые, – примат правительственной власти в ее отношениях с парламентом, находит свое выражение и в таких явлениях, как все большая монополизация правительством законодательной инициативы, дальнейшее расширение практики делегированного законодательства”.

Переход законодательной инициативы в руки правительства в различной степени произошел во всех странах. В парламентарных странах, где существует институт ответственного правительства, последнее осуществляет законодательную инициативу либо через министров, либо через депутатов правящей партии. Законопроекты составляются в административном аппарате, и парламент получает их уже в готовом виде. В президентских республиках, которые не знают института парламентской ответственности, правительство осуществляет законодательную инициативу не в столь откровенной форме, но не менее эффективно.
Во-вторых, ослабление роли парламента в законодательной деятельности проявляется в непрерывном росте доли делегированного законодательства и иных видов административного нормотворчества. В определенной степени утрачен не только суверенный характер парламентского законодательства, но и сама законодательная прерогатива в известной мере перешла к административному аппарату. Удельный вес парламентских актов в системе правовых норм резко сократился, а их применение и истолкование находятся в прямой зависимости от администрации.
В-третьих, парламентское большинство, принимающее законы, в известной степени лишено самостоятельности и голосует по указанию своих партийных лидеров.
В парламентарных странах партийная дисциплина обычно настолько сильна, что фракция большинства фактически подчинена правительству. Вся деятельность депутатов строго контролируется. Эта система особенно эффективна в тех странах, где существуют однопартийные правительства (например, Великобритания).
В президентских республиках партийная дисциплина значительно слабее и партийные фракции более свободны. Отсутствие института ответственного правительства выводит сам процесс формирования исполнительного органа власти за стены парламента. Однако и в этих странах свободное голосование отнюдь не является общим правилом.
Таким образом, законодательная деятельность в известной мере лишь формально осуществляется парламентом. В определенной степени она направляется и контролируется правительством. Эта общая закономерность не всегда проявляется в полном объеме. Возможны такие политические ситуации, когда парламент получает возможность активизировать свои полномочия. Так произошло в США в период Уотергейтского дела, приведшего к резкому падению престижа президентской власти. Это соотношение сил сохранилось и после вступления в должность Президента Д.Р. Форда. Подобная же ситуация сложилась в конце президентуры Р. Рейгана, а также во Франции после выборов 1986 и 2008 гг.
Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента. Однако по мере того как исполнительная власть укреплялась, финансовые полномочия во все возрастающей степени переходили от парламента к правительству. В современных индустриально развитых государствах подготовка и исполнение бюджета и все остальные финансовые полномочия почти полностью перешли в руки правительства.
Финансовая деятельность современного государства очень сложна, и ею занимаются многие звенья центрального правительственного аппарата; парламенту же в этой сфере принадлежит большей частью пассивная роль. Составление бюджета осуществляется правительством. Например, Конгресс США никакого участия в подготовке федерального бюджета не принимает (эта задача возложена на административно-бюджетное управление, подчиненное Президенту), он лишь утверждает финансовые предложения правительства. Более того, Конгресс, как правило, даже не имеет представления о бюджете в целом, обычно вотируя лишь отдельные финансовые билли. Благодаря этой системе Конгресс вплоть до будущего года не знает, что собой представляет федеральный бюджет, а президент может производить дополнительные расходы, ставя Конгресс перед свершившимся фактом. Однако ситуация меняется, когда президент и большинство в обеих палатах Конгресса принадлежат к различным политическим партиям.
В Великобритании Палата общин также имеет дело с уже подготовленными Кабинетом Короны финансовыми предложениями, которые утверждаются ею без существенных изменений. Рассмотрение как доходной, так и расходной части бюджета, осуществляемое комитетом путей и средств и комитетом ассигнований, носит формальный характер, а любые предложения оппозиции отвергаются правительственным большинством.
Подобное положение характерно для всех без исключения стран. Юридически все финансовое законодательство исходит от парламента, практически же он в этой области играет чисто номинальную роль. Парламент не может играть более активной роли в сфере бюджетных отношений (как и в других сферах) хотя бы потому, что он не обладает надлежащим информационным обеспечением. Полным хозяином любой информации является только правительство.
Контроль над деятельностью правительства – одно из наиболее важных полномочий парламента.
Парламентский контроль над деятельностью правительства присущ лишь демократическому режиму. Конкретное выражение его зависит от формы правления: в президентских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны, но эффективность их повышается в связи с отсутствием у правительства полномочий по роспуску парламента; в парламентарных странах, напротив, обширные контрольные полномочия парламента в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска парламента.
Современной парламентской практике известны следующие основные методы осуществления контроля над деятельностью правительства.

• Постановка правительством вопроса о доверии, применяемая лишь в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (обычно перед нижней палатой) за свою деятельность.

Использование этого контрольного средства фактически сводится на нет, в связи с тем что, во-первых, вопрос о доверии, как правило, ставится правительством в его же интересах; во-вторых, в случае вынесения вотума недоверия правительство может распустить парламент и назначить новые выборы. Практика показывает, что правительство зачастую использует постановку вопроса о доверии для шантажа парламента, ставя его тем самым под угрозу роспуска.
В современной парламентской практике уход правительства в отставку в результате вынесения ему вотума недоверия представляет собой достаточно редкое явление, и чаще всего его жертвой становятся коалиционные правительства (Италия).
Провал в парламенте важного правительственного законопроекта может вызвать уход правительства в отставку, если оно само этого пожелает или если оно будет вынуждено сделать это по причине особой важности отклоненного законопроекта.
Вынесение вотума недоверия отдельному министру применяется в современной парламентской практике довольно редко. Такие случаи имели место в Японии, Индии и некоторых других странах.

• Резолюция порицания, которая в отличие от вотума недоверия вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты.

Правовые последствия принятия резолюции порицания те же, что и при вынесении вотума недоверия. Этот вид парламентского контроля особенно тщательно регламентируется во Франции. Часть 2 ст. 49 Конституции 1958 г. содержит следующее положение: “Национальное Собрание ставит вопрос об ответственности Правительства путем голосования по резолюции порицания.
Такая резолюция является допустимой, если она подписана по меньшей мере десятой частью членов Национального собрания. Голосование может состояться только через 48 часов с момента внесения резолюции. Подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию порицания, которая может быть принята только большинством членов, составляющих Собрание. За исключением случая, предусмотренного в нижеследующем абзаце, депутат не может подписывать более трех резолюций порицания в течение одной и той же очередной сессии и более одной резолюции – в течение одной и той же внеочередной сессии”. Таким образом, принятие резолюции порицания обставлено целым рядом конституционных рогаток, основная цель которых – оградить правительство от этой формы парламентского контроля. В других парламентарных странах процесс принятия резолюций порицания не менее сложен.

• Интерпелляция, т.е. обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу.

Интерпелляции применяются в парламентской практике многих стран (Италия, Бельгия, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Япония). Характерно, что ни в Великобритании, ни в странах, воспринявших британскую правовую систему, интерпелляции не применяются.
Внесение интерпелляций практикуется, как правило, только в нижних палатах, и эта процедура распадается на следующие основные стадии: внесение в палату меморандума о причинах интерпелляции и самого текста интерпелляции; сообщение правительству о поступившей интерпелляции и установление даты ответа; ответ правительства на интерпелляции; внесение дополнительных вопросов и открытие общих прений; постановка вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительства.
Интерпелляция может вызвать отставку правительства, если его деятельность в ходе обсуждения и последующего голосования будет признана неудовлетворительной.

• Вопросы устные и письменные. Эта форма широко применяется в парламентарных странах и служит не столько для контроля правительства, сколько для его критики. Парламентские вопросы носят самый различный характер – от чисто информационных до откровенно антиправительственных. Парламентская практика знает множество способов, посредством которых правительство нейтрализует действенность вопросов.

Внесение парламентских вопросов всегда обставляется различного рода процедурными ограничениями. В качестве иллюстрации приведем 39-е правило Регламента канадской Палаты общин: “Вопросы, касающиеся получения информации по публичным вопросам от министров Короны, могут быть внесены в порядок дня; туда же вносятся вопросы, поступившие от других депутатов, имеющих отношение к какому-либо биллю, предложению или другому публичному вопросу, связанному с делами Палаты, в котором такие депутаты могут быть заинтересованы; однако при постановке таких вопросов или в ответах на них никакие аргументы или мнения не должны быть предложены, никакие факты не должны быть объявлены, за исключением тех, которые могут быть необходимы для объяснения существа вопроса; при ответе на такой вопрос существо дела, к которому он относится, не должно быть подвергнуто обсуждению”.
Несмотря на строгие правила о “допустимости вопросов”, устанавливаемые парламентскими регламентами, этот способ критики правительства весьма эффективен. В Великобритании и странах, воспринявших ее парламентские процедуры, почти каждое заседание парламента начинается с “часа вопросов”. Министры и другие члены правительства отвечают на депутатские вопросы в устной или письменной форме. Соответствующая информация становится достоянием общественного мнения.

• Деятельность расследовательских комитетов и комиссий, которые создаются парламентами всех стран, вне зависимости от формы правления.

Эти органы не только используются для ревизии деятельности административного аппарата, но и распространяют свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций. Расследовательские комитеты наделяются значительными полномочиями: они имеют право затребовать информацию и документацию от любых государственных органов, политических и общественных организаций, вызывать для дачи показаний должностных лиц, экспертов и отдельных граждан. Согласно широко распространенной правовой доктрине подобные полномочия предоставляются парламентским расследовательским комитетам для того, чтобы помочь законодательной деятельности; кроме того, ученые считают, что именно эти органы являются наиболее эффективным средством осуществления контрольных функций парламента – зачастую деятельность расследовательских комитетов приводит к скандальным разоблачениям бюрократизма, взяточничества и некомпетентности тех либо иных органов государственной администрации. Деятельность комитетов во многих странах публична, их слушания транслируются по радио и телевидению. Особенно активны в этом отношении постоянные комитеты и подкомитеты Сената и Палаты представителей Конгресса США. Иногда расследовательские комитеты добиваются существенных результатов. Так, расследовательский комитет сенатора Сэма Эрвина много сделал в раскрытии Уотергейтского дела и последовавшей затем отставке Президента Ричарда Никсона. Немалую роль в разоблачении аферы “Иран-Контрас” сыграли специальные комитеты Сената и Палаты представителей Конгресса США в 1987 г.
Правовой базой для создания расследовательских комитетов служат различного рода акты. Так, в ФРГ учреждение расследовательских комитетов предусмотрено Основным законом (ст. 44.1). Во многих странах эти комитеты создаются на основе конституционных, органических и обычных законов, регламентов палат. В США подобное уполномочие содержится в Акте о реорганизации 1946 г., который предоставил особым комитетам право осуществлять “постоянное наблюдение за исполнением административными органами законов”. Аналогичные положения содержатся в Законе о контроле над бюджетом 1974 г.
Временные расследовательские комитеты создаются на основе совместных или раздельных парламентских резолюций. Наконец, в ряде стран (Великобритания, Новая Зеландия и т.д.) расследовательские комитеты могут создаваться на основе обычаев и прецедентов.

• Своеобразной формой осуществления парламентского контроля над деятельностью правительства и подчиненной ему администрации является институт омбудсменов. Этот институт зародился в Швеции в самом начале XIX в. и получил впоследствии широкое распространение в ряде стран (Дания, Финляндия, Норвегия, Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия и др.). Омбудсмены назначаются на должность парламентами и являются их должностными лицами. Они наделяются парламентами достаточно широкими контрольными полномочиям. Например, согласно ст. 137 Конституции Эстонии Канцлер юстиции является независимым должностным лицом, уполномоченным осуществлять контроль за нормотворчеством органов законодательной и исполнительной власти и местного самоуправления на предмет его соответствия Конституции и действующему законодательству страны.

Парламентский комиссар по контролю над администрацией в Великобритании производит расследования по жалобам на дурное управление, которые избиратели направляют своим депутатам в Палате общин. Его полномочия распространяются на всю деятельность центральных департаментов, за исключением политических решений. Вне сферы его юрисдикции остаются внешняя политика и деятельность британских должностных лиц за пределами Соединенного Королевства. Он имеет доступ ко всем департаментским бумагам и о результатах своего расследования докладывает Палате общин. Для рассмотрения предложений парламентского комиссара обычно назначается расследовательский комитет. Результаты расследований, произведенных омбудсменами, обычно публикуются в печати.
Парламенты в ряде случаев принимают законодательные меры для устранения обнаруженных злоупотреблений. Институт омбудсменов в известной мере дополняет традиционные формы парламентского контроля. Его достаточно высоко оценивают в зарубежной правовой литературе, однако выдвигаются и аргументы против этого метода контроля. После введения омбудсменов в некоторых штатах США высказывались опасения, что они фактически присваивают себе функции мэров, окружных атторнеев и других выборных должностных лиц.
Судебные (квазисудебные) полномочия парламентов ограничены, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности. До последнего времени уникальный пример судебных полномочий представляла собой верхняя палата парламента Великобритании – Палата лордов. Основы судебной компетенции Палаты лордов были заложены еще в Великой хартии вольностей 1215 г., 39-я статья которой предоставляет баронам право сословного суда равными им по положению баронами, так называемое право суда пэров. Такова была первоначальная юрисдикция (initial jurisdiction) собрания баронов в Парламенте, при этом основную массу судебных дел Палаты лордов составляли обвинения в измене и в фелонии, а также процедура импичмента. Затем первостепенную роль приобрела юрисдикция по “искам об ошибках”, которые сначала передавались на рассмотрение Палаты лордов королем, начиная с XV в. принимались ею к рассмотрению самостоятельно, а в 1485 г. общие суды признали за Палатой лордов исключительное право на их рассмотрение. В 1583 г. Верхняя палата Парламента Великобритании получила право рассматривать в порядке “иска об ошибке” решения судов Казначейской палаты, а в 1646 г. – решения Канцлерского суда. В тот же период за Палатой лордов утвердилась традиция рассмотрения так называемых трудных дел (hard cases), т.е. таких, которые ввиду неопределенности в действующем праве могли иметь более одного решения. Результатом присоединения к Англии в начале XVIII в. Шотландии, а позднее Ирландии стало распространение юрисдикции Палаты лордов на всю территорию страны и признание Палаты лордов высшей судебной инстанцией для всех трех частей Соединенного Королевства. С тех самых пор в судебной деятельности Палаты лордов большое место занимает апелляция, позволившая процессуально связать три судебные системы.
Таким образом, на протяжении более семисот лет Палата лордов неизменно обладала судебной функцией и выступала в роли уголовного сословного суда пэров (до 1948 г.), суда импичмента и высшего апелляционного суда для всех судов на территории Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Судебная функция Палаты лордов начиная с 1948 г. осуществлялась Апелляционным комитетом Палаты, в котором был сосредоточен весь процесс апелляционного рассмотрения жалоб. Из-за нарушения принципа разделения властей, которое создавалось присутствием суда в законодательном органе – верхней палате Парламента, в 2005 г. в Великобритании был принят Акт о конституционной реформе, которым было решено прекратить деятельность Палаты лордов в качестве высшей апелляционной инстанции и передать эти функции новому Верховному суду. Верховный суд Великобритании начал работу 1 октября 2009 г. В его первый состав вошли действующие члены Апелляционного комитета Палаты лордов. Верховный суд возглавил главный лорд-судья Англии и Уэльса лорд Филлипс.
В целом полномочиями суда первой и апелляционной инстанции парламенты наделяются редко. В ряде стран парламентам предоставлено право осуществления особой квазисудебной процедуры (импичмент) по делам определенной категории должностных лиц. Импичмент впервые был применен в Англии еще тогда, когда не существовал институт парламентской ответственности министров. Юридически и сейчас Палата общин может привлечь к ответственности любого министра или другого чиновника, совершившего уголовное или политическое преступление. В этом случае приговор был бы вынесен Палатой лордов в соответствии с обвинением, сформулированным Палатой общин. В последний раз импичмент в Великобритании применялся в 1805 г.
Конституция США также предусматривает возможность привлечения к ответственности в порядке импичмента в отношении ряда федеральных должностных лиц, включая Президента. Согласно Конституции Палата представителей, играющая роль камеры придания суду, составляет обвинение в форме “статей импичмента”, которое направляется Сенату для вынесения приговора. Лицо, признанное виновным в порядке импичмента, отстраняется от должности, но в дальнейшем может быть привлечено к уголовной ответственности в обычном порядке. За все время существования США процедура импичмента применялась в Сенате 19 раз, и только в девяти случаях сенаторы вынесли решение о виновности должностного лица. Сенат дважды рассматривал дела президентов – Э. Джонсона в 1868 г. и Б. Клинтона в 1999 г. И в обоих случаях они были оправданы. Значительно чаще – 15 раз – импичменту подвергались судьи. Последним из них был Т. Портеос, отрешенный от должности 8 декабря 2010 г.
Процедура импичмента с определенными дополнениями и изменениями воспринята парламентами многих стран. Так, согласно Конституции Франции 1958 г. Президент может быть привлечен к ответственности за совершение государственной измены. В этом случае обвинение предъявляется Парламентом, а дело по существу рассматривается Высокой палатой правосудия (ст. ст. 67, 68 Конституции Франции). Аналогичная процедура предусмотрена итальянской Конституцией 1947 г., согласно которой Президент может быть привлечен к ответственности за государственную измену или посягательство на Конституцию. Обвинение в этом случае предъявляется Парламентом, а приговор выносится Конституционным судом.
Индийская Конституция 1950 г., предусматривая процедуру импичмента, вносит при этом существенное новшество – обвинение может быть предъявлено любой палатой, а приговор выносится другой.
К судебным полномочиям парламента может быть отнесено принадлежащее ему право решать споры о правомерности депутатского мандата и законности выборов.
Внешнеполитические полномочия парламентов носят ограниченный характер. Парламент практически почти лишен возможности оказывать решающее влияние на формирование и осуществление внешней политики. Он может высказывать свое мнение и осуществлять в доступных для него формах контроль за внешней политикой правительства. Эти функции обычно возлагаются на комиссии по иностранным делам соответствующих палат. Чисто формальными являются права парламента объявлять войну и заключать мир, поскольку эти полномочия фактически полностью сосредоточены в руках правительства. Что касается принадлежащего некоторым парламентам права ратификации и денонсации международных договоров, то и это полномочие, как правило, лишено действенного характера: часто правительство имеет право заключать международные соглашения, не требующие ратификации их парламентом.