Специализация и унификация российского законодательства

Проводимые сегодня реформы затрагивают узловые проблемы социально-экономического, политического, национально-государственного и правового развития нашего общества. Особая роль в их решении отводится действующему федеративному законодательству, его оптимальному соотношению с республиканскими правовыми системами посредством учета таких тенденций, как специализация и унификация.

Именно этими двумя объективными и не исключающими друг друга закономерностями во многом характеризуется современная социально-юридическая практика.

Являясь парными категориями, они настолько тесно взаимосвязаны, что их раздельное существование немыслимо. Именно данный фактор мало учитывался государственной законотворческой политикой. Вся семидесятипятилетняя история советского законодательства подтверждает это несоответствие: либо безмерная централизация в жесткой форме административно-командной системы, либо безграничная суверенизация сверху донизу.

Смещение акцентов в соотношении указанных тенденций, как показала практика, не дает желаемых результатов, а лишь нарушает гармоническое развитие всего общественного механизма. Только всесторонний учет диалектики их функционирования будет реально способствовать выравниванию создавшейся ситуации. Именно в новых, научно обоснованных подходах нуждается российское законодательство, так как специализация и унификация дают возможность всесторонне учитывать его федеративный характер.

Истоки правовой специализации: общественное разделение труда, реально легитимированная дифференциация властных структур, национально-государственная суверенизация. Ее цель – наиболее полно и точно охватить многочисленные особенности, новизну и динамику нарастающих социальных преобразований, отразить качественное состояние проводимых реформ. В интересах этого процесса законодательство в целом и каждая его отрасль содержат в себе определенный комплекс юридических предписаний и нормативных актов, выполняющих специализированные функции.

С их помощью государство получает возможность учитывать многие тонкости, специфику, динамику и разнообразие регулируемых общественных отношений. Специализация сегодня охватывает весь правовой массив и воздействует как на форму, так и на содержание законодательства, где обозначились следующие ее виды: предметная (отраслевая), функциональная, региональная и смешанная.

Она – итог выполнения юридическими предписаниями различных нагрузок в регулировании обособившихся групп общественных отношений. И чем множественнее, различнее предмет правового регулирования, тем разнообразнее отраслевая классификация законодательства. Известно, что образование любой новой отрасли не является самопроизвольным процессом.

Именно изменения в социально-экономической сфере обусловливают такую необходимость. Происходит постепенное накопление однотипного нормативного материала в зависимости от выполняемых функций.

В последнее время в системе российского законодательства, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей: о здравоохранении, страховании, банковской системе, правовой кибернетике и др. В стадии становления находится налоговое, космическое законодательство и т.д. Все эти отраслевые структуры вобрали в себя многочисленные особенности внутрифедеральных отношений, отразили интересы и своеобразие правового статуса их субъектов.

Вместе с тем этот вид специализации не означает, что между нормами, относящимися к различным отраслям, не существует никаких связей. Напротив, эти связи весьма разносторонние в силу их функциональной взаимообусловленности, за счет которой и обеспечивается целостность законодательства. Внутриотраслевая дифференциация предписаний осуществляется не только в зависимости от предмета правового регулирования, но и способа регламентации общественных отношений.

На пороге такой реконструкции стоит современное трудовое законодательство. Сегодня оно призвано регулировать трудовые отношения всех работающих граждан независимо от формы собственности и вида деятельности предприятия.

Трудовые полномочия не только рабочих и служащих, но и членов производственных кооперативов, семейных и малых предприятий и т.п. должны быть зафиксированы кодексом в специальных разделах, дифференцированных по формам собственности.

Завершающий виток функциональная специализация делает на уровне структурного среза правовых норм, определяя их строение в зависимости от выполняемых функций.

Правовую основу региональной специализации составляет Конституция РФ и Федеративный договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов.

Исходя из предоставленных полномочий, каждый субъект Федерации осуществляет свое правотворчество, создающее юридическую базу их законодательства и отражающее не только своеобразие и самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность.

Суверенность республики как раз предполагает свободную юрисдикцию в пределах тех границ, которые определены Федеративным договором. Многие республики в последнее время приняли ключевые законы о земле, о земельном налоге, о крестьянском (фермерском) хозяйстве и т.п., которые олицетворяют общий курс проводимых в стране экономических реформ сквозь призму их местного осуществления.

Территориальная специализация касается не только государственных образований, но и их внутренних структур (автономий, краев, областей и т.п.) со своими подходами к частным проблемам. Многие из них решаются локальным регулированием, но некоторые требуют вмешательства республиканских или общероссийских законодательных органов. В подобной специализации нуждаются нормы административного и уголовного законодательства районов, на территории которых расположены атомные электростанции.

Это объясняется необходимостью установления иной, нежели в других регионах, ответственности рабочих, служащих, инженерно-технических работников, имеющих отношение к ремонту, профилактике и обслуживанию АЭС. Углубленной специализации требует уголовное законодательство в части усиления ответственности граждан, проживающих в регионах, которые связаны с производством, транспортировкой и хранением растений, обладающих наркотическими свойствами (мак, конопля и т.п.).

Такие акты принимают администрации городов в целях решения местных проблем, связанных с ценовой, налоговой политикой, социальными дотациями, мероприятиями по борьбе с преступностью и др. Смешанная специализация может быть предметно-функциональной и функционально-территориальной.

Формы выражения специализации законодательства разнообразны: дифференциация, конкретизация, детализация.

Критерии весьма подвижны, отсюда – большой выбор в конкретных отраслях законодательства, наоборот, способствует тому, чтобы одно и то же регулировалось системой различных правил или нормативно геовых актов. Смысл ее в формировании правовых предписаний, развивающих и уточняющих содержание общих положений общефедеративных законодательных актов за счет уменьшения их объема, регулирование отдельных сторон и граней видовых общественных отношений. Если дифференциация в общих чертах определяет границы градации таких отношений, то конкретизация призвана учитывать их особенности и нюансы проявления.

Детализация законодательства как конечный этап процесса специализации в отличие от дифференциации и конкретизации представляет внутреннее «дробление» содержания нормативных предписаний на составные элементы, которые в своей совокупности образуют их сущность. И чем точнее в юридических предписаниях и нормативных актах получают отражение процессы и результаты социальной специализации, тем выше эффективность их реализации.

Специализация – это объективная тенденция развития законодательства, отражающая идентичный прогрессивный процесс в различных социальных сферах общества, направленный на учет особенностей, специфики и многогранности внутрифедеративных общественных отношений, урегулирование которых осуществляется определенным комплексом юридических предписаний и нормативных актов.

Однако специализация законодательства не самоцель, она должна разумно сочетаться с унификацией. В области теории права данной проблеме необоснованно мало уделяется внимания, хотя необходимость ее общетеоретического анализа очевидна. Это связано, в первую очередь, с тем, что становление Российского государства как единого федеративного образования требует унифицированных подходов к общим целям и задачам правового регулирования общественных отношений, упорядочения разобщенного нормативного материала различных отраслей законодательства, согласованности правовых систем суверенных республик по коренным вопросам социально-экономического, политического и правового развития.

Федеративность государства не означает его раздробленности, субъектной самоизоляции и произвольности решения многих общегосударственных вопросов. Напротив, она предполагает разносторонние связи между республиками и другими субъектами Федерации на принципах специализации и кооперирования всего народно-хозяйственного комплекса страны.

Именно в таком ракурсе проблема унификации законодательства приобретает сегодня первостепенное значение.

Многочисленные определения унификации в отраслевой литературе в целом верно отражают суть данного явления, однако они не лишены недостатков. В частности, не следует сводить понятие унификации лишь к выработке единообразных норм, рассчитанных на сходные отношения. Процесс унификации шире, сложнее, поэтому правильнее, нам представляется, говорить об унификации как о своеобразной науке обобщения и единения структур механизма правовой регламентации. Его содержательные начала формируются в сознании законодателя как потребность выработки унифицированных правовых моделей в определенных отраслях законодательства, в связи с чем анализируются различные их варианты для выбора оптимальных путей типового урегулирования близких отношений с учетом их общих свойств и качеств. И только потом разрабатываются единые правоположения по конкретным проблемам.

В таком подходе заключается сущностная сторона процесса унификации. Но его назначение этим не исчерпывается, так как нередко свое дальнейшее завершение унификация получает в форме технического обрамления: в виде либо отдельного нормативного акта, либо структурного содержания определенных разделов основ, кодексов, положений, уставов и т.д.

Издание общих норм и правовых актов – лишь часть этого процесса, юридическая основа унификации. Такие нормы могут носить многоплановый характер и функционировать в виде дефиниций, деклараций, норм-принципов, общих дозволений, общих запретов и т.д.

Унификация имеет и еще один нюанс. Дело в том, что единство и унификация не однозначные понятия. Первое выступает как характерный признак и системы права, и системы законодательства, а также отражает общность принципов нормативного регулирования общественных процессов. Унификация же представляет собой совокупность способов единообразного регулирования тех или иных сторон социальных отношений. Ее главное внутреннее свойство составляет единство.

Названные явления неразрывно связаны между собой. Унификация способствует синхронному действию всех структурных элементов системы законодательства, укрепляет их взаимообусловленность. Монолитность же указанной системы выступает юридической основой унификации законодательства, потребность в которой находится в зависимости от интенсивности накопления нормативного материала.

Неупорядоченность правотворчества, наоборот, создает благоприятные условия для проявления разрозненных, малоэффективных, зачастую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих процесс правоприменения.

Особенно отчетливо это проявилось в период «борьбы» отдельных регионов России за свою «независимость», когда каждое административное образование в лице своих представительных органов власти считало непременным условием суверенности принятие нормативных актов, которые с их точки зрения являлись наиболее правомерными, целесообразными и юридически всесильными. При этом игнорировался субординационный характер правотворчества, его регламентационная процедура и компетенция. Все это вносило хаос, вседозволенность и беззаконие в решение многих не только локальных, но и общегосударственных вопросов.

Очевидная бесперспективность и порочность подобных мероприятий все же побудили руководство регионов соблюдать единые правовые основы функционирования государственного механизма, что заметно ослабило напряженность в отношениях центральных и местных структур, позволило согласованно решать многие социально-экономические программы. Юридическим итогом такого согласия стало подписание Федеративного договора. Его принятие позволило снять многие противоречия в действующем законодательстве, создать единую платформу для согласованного функционирования как республиканских, так и федеральных структур.

Не совсем понятна и позиция законодателя, выраженная в статье 5 Конституции РФ о законодательстве краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Какие нормативные акты перечисленные субъекты могут издавать и как они должны соотноситься с республиканским и общефедеративным законодательством? Не приведет ли это к перерастанию федеративных отношений в конфедеративные и разрушению единого правового пространства? Весьма важно при этом сохранить системность иерархии нормативных актов в масштабе всей Российской Федерации, в которой главная, приоритетная роль принадлежала бы федеральным законам, а все другие правовые акты строго им соответствовали.

Новеллой в соотношении общефедерального и республиканского законодательства является институт совместного ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ. В области юриспруденции к их совместному ведению относится административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство и т.д. По этим вопросам федеральные органы издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик осуществляют собственное правовое регулирование, включая конкретизирующие кодексы, положения, уставы и иные правовые акты.