Развитие формы государственного единства и изменения в государственном механизме

По форме правления Россия оставалась абсолютной монархией. В первой четверти XIX в. произошёл переход от коллегиальной системы государственного управления к единоначалию. Это процесс был вызван значительным ростом территории Российской империи, а также недостатками старой системы коллегиальных органов.

Органы государственной власти и управления Российской империи в первой половине XIX в.:

1. Император.
2. Государственный Совет.
3. Собственная Его Императорского Величества канцелярия.
4. Министерство двора и уделов.
5. Комитет министров.
6. Сенат.
7. Синод.
8. Временные комитеты.
9. Министерства.

Во главе государства и его обширного чиновничьего аппарата стоял император, наделенный неограниченной властью. Правление Александра I (1801-1825 гг.) получило название «эпохи колебаний», Николай I (1825-1856 гг.) проводил «охранительную» политику.

Впоследствии он стал называться Государственным советом (учрежден был царским манифестом 1810 г. и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 г.). Этот орган предназначался для рассмотрения важнейших законопроектов, а также дел по государственному управлению.

Но главную роль в первые годы царствования Александра I стал играть «Негласный комитет» (т.е. тайный). В него входили молодые, либерально настроенные друзья императора (П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев и Адам Чарторыйский), убеждавшие императора провести реформу государственного управления.

20 (8) сентября 1802 г. был издан манифест «Об учреждении министерств», которыми предполагалось заменить устаревшую
коллегиальную систему.

Учреждалось 8 министерств:

• военных сухопутных сил;
• морских сил;
• иностранных дел;
• юстиции;
• внутренних дел;
• финансов;
• коммерции;
• народного просвещения.

Все они строились на основе единоначалия.

Подчеркивалась личная ответственность каждого министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. Министры получали право законодательной инициативы.

В 1811 г. в целях устранения выявленных недостатков в системе управления была проведена реорганизация министерств. Согласно «Общему учреждению министерств», составленному при непосредственном участии М.М. Сперанского, все они получили унифицированную структуру,основанную на единоначалии.

Во главе каждого министерства стоял министр и его товарищ (заместитель), им подчинялись директора департаментов, директорам – начальники отделений, а им – столоначальники.

Кроме министерств, в государственном аппарате создавались отдельные ведомства (управления, комитеты, приказы), также основанные на принципе единоначалия. Они действовали самостоятельно или при министерствах. Для каждого из них императором утверждался свой особый штатный состав.

В 1817 г. было создано Министерство духовных дел и народного просвещения. Министру передавались административные функции Синода, устанавливался контроль за его судебной деятельностью. Однако Министерство фактически не функционировало и вскоре в 1824 г. было упразднено, т.к. при решении о его создании не были учтены экономические условия существования духовенства и ряд других факторов. В 30-х гг. Синод окончательно превратился в безгласный совещательный орган при обер прокуроре и оказался отделенным от остальной церковной организации промежуточными светскими органами.

Для объединения и координации деятельности министерств, а также для обсуждения общегосударственных вопросов одновременно с министерствами был образован Комитет министров. В манифесте 1802 г. не было четкой регламентации его деятельности, но в 1812 г. появился закон о Комитете министров.

В его состав вошли не только министры, но и председатели департаментов Государственного Совета, государственный секретарь и другие лица в соответствии с назначением императора.  Председательствовал на его заседаниях император или назначенное им лицо. Полномочия Комитета были весьма разнообразны: от обсуждения административных вопросов, частных законов до рассмотрения судебных дел. Большинство решений утверждались императором.

Роль Сената постепенно уменьшалась, хотя он по-прежнему издавал одобренные монархом сенатские указы, имевшие силу закона, и выполнял функции высшего судебного учреждения страны. В 1802 г. Александр I попытался восстановить былое значение Сената. Ему были подчинены все центральные государственные органы и губернаторы, он получил право
докладывать царю о несоответствии вновь издаваемых актов существующим законам или о «неудобствах в их исполнении».

Однако вскоре Сенат лишился этих и ряда других прав, сохранив главным образом лишь функции высшего
судебного органа. Департаменты Сената превратились в высшие апелляционные инстанции для губернских судов.

В 1809 г. по поручению Александра I статс-секретарь М.М. Сперанский подготовил проект под названием «Введение к Уложению государственных законов».

В основе предложенной Сперанским новой системы лежал принцип разделения властей:

• законодательная власть должна была сосредотачиваться в выборной Государственной думе;
• исполнительная власть – в министерствах;
• судебная – в Сенате. Государственный совет при императоре должен был связать органы государственного управления с
  самодержавной властью.

Предложения М.М. Сперанского получили одобрение императора лишь первоначально. 1 января 1810 г. состоялось первое заседание Государственного совета. Но, в отличие от проекта, этот орган стал выполнять в дальнейшем функции законосовещательного органапри императоре.

Государственный совет, который был создан после польского восстания 1830-1831 гг., включал 5 департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского.

Делопроизводство велось канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь.

В царствование Николая I особое значение приобрела Собственная Его Императорского Величества канцелярия, оттеснившая на второй план

Государственный совет и Сенат. В ней ещё с 1812 г. сосредоточивались дела, подлежащие «высочайшему усмотрению», все доклады почти по всем ведомствам проходили к царю через этот орган. При Николае I СЕИВ канцелярия стала органом, выполнявшим непосредственные поручения императора по всем важнейшим вопросам государственного управления.

Аппарат канцелярии разрастался, в его структуре появились отделения:

1. Первое, Второе и Третье (в 1826 г.). I отделение осуществляло контроль над министерствами, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников (с одобрения и утверждения царя). Перед II отделением была поставлена задача кодификации законов. В нём под руководством М.М. Сперанского были подготовлены Полное собрание законов Российской империи 1830 г., Свод законов Российской империи 1835 г. III отделение выполняло функции тайной политической полиции.
2. Четвертое (в 1828 г.) отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.
3. Пятое (в 1836 г.) – было создано для разработки проекта реформ по управлению государственными крестьянами.
4. Шестое (в 1842 г.) – с 1842 по 1845 гг. готовило предложения по управлению Кавказом.

СЕИВ канцелярия с её отделениями постепенно приобретала черты органа верховной власти.

В период правления Николая I создавались Временные комитеты, которые обычно были секретными. В них обсуждались острые вопросы, не подлежащие обнародованию. Например, крестьянские дела в разное время (в 1828, 1835 и 1849 гг.) рассматривали до 10 комитетов.

Секретность работы комитетов определялась опасением вызвать волнения крестьян и недовольство помещиков, не желавших отмены крепостного права. Временные комитеты рассматривали также финансовыми вопросы, создавались комитеты по борьбе с голодом, по строительству Исаакиевского собора, комитеты для управления страной на время отсутствия императора.

Реформа 1810-1811 гг. утвердила систему ведомственного управления в масштабе всей страны. Губернские учреждения стали одновременно подчиняться различным министерствам, что приводило к значительной путанице. В 1837 г. был утверждён новый «Наказ губернаторам», в котором более чётко было определено их правовое положение, функциональные обязанности.

С одной стороны, повышалась роль губернаторов в государственном управлении, но, с другой стороны, ограничивалась их самостоятельность в принятии решений (теперь они были обязаны лишь строго исполнять, опираясь на закон, предписания правительства, особенно МВД). Губернские правления ставились в полную зависимость от губернатора, который нёс всю ответственность за состояние дел в губернии.

Таким образом, на местном уровне было установлено полное единоначалие.

В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Палаты уголовного и гражданского суда в губерниях стали судами второй инстанции по делам всех сословий.

Палата гражданского суда, кроме того, взяла на себя выполнение некоторых  нотариальных функций. С 1808 г. стали создаваться коммерческие суды, которые рассматривали вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и т.д. Дела всех сословий рассматривались и надворными судами, созданными в столицах.

Действовали ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, духовные, волостные крестьянские суды. Судебное управление находилось в руках созданного в 1802 г. Министерства юстиции.

(Суслин Э.В. История государства и права России: учебное пособие, АНО ВО «СЮА»)